Programma per l'Italia: E' più conveniente di quanto si pensi

di Giuseppe Mastromatteo (Research Scholar, Binzagr Institute for Sustainable Prosperity Professor, School of Economics of the Catholic University of Milan)

e Lorenzo Esposito (Research Scholar, Binzagr Institute for Sustainable Prosperity Economist, Bank of Italy, Milan)

 

Dopo che la crisi del 2008 ha distrutto la fiducia dell'opinione pubblica e istituzionale sulla saggezza che avevano ricevuto finora le istituzioni macroeconomiche, il mondo è di nuovo pronto a capire come funziona davvero il moderno capitalismo e, dalle banche centrali fino alle istituzioni accademiche, il pensiero economico è diventato certamente più ricettivo rispetto ad una rilettura più attenta di Hyman Minsky. Il suo contributo è già al centro del dibattito sulla stabilità finanziaria, anche se tuttavia il suo lavoro sulle politiche del mercato del lavoro, in particolare sulla sua proposta di assegnare allo Stato il ruolo di "Datore di Lavoro di Ultima Istanza" (Employment of the Last Resort - ELR), viene ancora ignorato dal “mainstream”. Comunque, dopo decenni di scomparsa quasi completa dal discorso di politica economica, il concetto di “piena occupazione” è finalmente tornato all'ordine del giorno, in quanto le banche centrali e i governi cercano fin da adesso di ridurre la disoccupazione tramite politiche monetarie e fiscali. All’improvviso, sono tornati all'ordine del giorno una guerra contro la povertà, una propensione ad una più equa distribuzione dei redditi, l’attenzione su argomenti come la piena occupazione, così come la stabilità finanziaria, perché questo è ciò di cui l'economia mondiale aveva bisogno dopo la crisi finanziaria globale. Purtroppo però, in un mondo in cui, secondo l'Organizzazione Internazionale del Lavoro, il numero dei disoccupati ha superato i 200 milioni, la piena occupazione può essere raggiunta solo con una politica attiva intenzionale. E il modello ELR ne è quindi la risposta.

Per fare una sintesi, il programma ELR è un salario minimo uniforme offerto a chiunque sia disposto a lavorare in sostituzione di qualsiasi altra indennità di disoccupazione. Le persone assunte sono coinvolte in progetti a favore delle comunità locali e i bisogni a favore della collettività. In questa breve nota politica non abbiamo tempo per affrontare le critiche ai piani ELR, e dunque ci concentreremo solo sulle sue numerose caratteristiche positive. In effetti, il programma ELR contribuisce a ridurre immediatamente la povertà e la riduzione della domanda aggregata, eliminando la disoccupazione in un modo però che non inneschi, a sua volta, la spirale d'inflazione nel rapporto prezzi\salari. Il modello ELR è l'unico programma che contempla tutti i vari aspetti di una politica del mercato del lavoro: la disoccupazione e la misura di una potenziale occupazione; la tutela sul lavoro; misure preventive contro la miseria; una più equilibrata redistribuzione del reddito; influisce positivamente sulla crescita economica riguardo molti fattori (soprattutto ampliando la forza lavoro impiegata e occupabile in futuro). Infine, riduce la fragilità finanziaria perché migliora il salario e il reddito della distribuzione della forza lavoro. In altre parole, in questo modo si può ottenere la piena occupazione e la stabilità ma senza il pericolo dell’inflazione.

Anche se il modello si presenta teoricamente funzionale, in un'epoca caratterizzata da restrizioni così rigide di bilancio pubblico, molti potrebbero considerarla politicamente insostenibile. Ecco perché una implementazione efficiente, responsabile e trasparente, del programma ELR è la chiave per la sua fattibilità pratica. Affronteremo qui due aspetti della questione. Il primo riguarda il disegno istituzionale ("chi dovrebbe incaricarsene?"). Noi pensiamo che la soluzione migliore è quella di suddividere le responsabilità nel modo seguente: un "organo centrale" (come ad esempio un ministero) che dovrebbe essere responsabile del quadro generale in termini di risorse, regole, ecc. E poi dovrebbero essere presenti “le autorità delle comunità locali” responsabili dei vari compiti di natura pratica: stiamo parlando delle priorità dei progetti, l'assunzione, il pagamento degli stipendi, ecc. Ciò è necessario per garantire la partecipazione popolare ai piani di lavoro senza rinunciare alle economie di scala e al coordinamento di un organo centrale che possiede la supervisione dell’intero disegno.

Il secondo punto è costituito dalla responsabilità e dalla trasparenza. Prima di tutto, è necessaria la trasparenza verso le persone che entrano nel progetto. La durata e la cessazione del rapporto di lavoro devono essere chiare e i criteri di reclutamento non devono creare discriminazioni in base al sesso, le origini etniche o sociali. In secondo luogo, i posti di lavoro ELR devono essere regolarizzati. Ad esempio, nel caso del Piano Jefes in Argentina, l'idoneità per accedere ai piani di lavoro è stata condizionata alla verifica che, ad esempio, i figli degli operai stavano frequentando la scuola e stavano ricevendo cure mediche adeguate, come le vaccinazioni. Allo stesso modo, nella discussione di un sistema di posti di lavoro garantiti per il Regno Unito, l'Unione Trades Congress (TUC) ha sottolineato che da quando è stata offerta una vera inclusione al lavoro garnatito, non c'è stato alcun problema con le sanzioni (intese come penalità riferite al rifiuto, ndt) affrontate dalle persone che li hanno rifiutati. In terzo luogo, la trasparenza è importante anche nei confronti dei contribuenti perché in molti casi questi programmi sono criticati per essere accompagnati da corruzione e inefficienza. Per evitare tale circostanze è di vitale importanza garantire regole chiare e semplici in favore di un rafforzamento delle comunità locali. È essenziale cioè che il programma sia costruito progressivamente e in sedi locali per quanto concerne la selezione dei progetti, la loro attuazione e il monitoraggio. La mancanza di un coinvolgimento delle aree locali limiterebbe i piani ELR ad un semplice programma di redistribuzione dei sussidi.

Nel valutare come garantire la responsabilità e la trasparenza, è utile partire dal significato di "ultima istanza" (e la sua analogia con altri sistemi già esistentii). Alcuni economisti che rappresentano il modello ELR preferiscono usare i termini di “Lavoro Garantito”, “Servizio di Pubblico Impiego”, o anche “Occupazione di Riserva”, ecc., perché il termine "Ultima Istanza" (Last Resort – LL) ha una connotazione negativa. Crediamo quindi che ELR sia il nome giusto perché i piani di ELR mirano a trattare tutti i cittadini allo stesso modo in cui vengono trattate nell’epoca attuale anche le banche. Infatti, quest'ultime sono fortemente regolamentate durante i periodi di congiuntura economica recessiva e vengono salvate attraverso il denaro pubblico da parte, appunto, di un “Prestatore di Ultima Istanza” (LLR), così come grazie ad altri strumenti fiscali. Dunque, mentre le banche centrali hanno come obiettivo quello di garantire la stabilità finanziaria, il programma dell’ ELR dovrebbe garantire invece la stabilità sociale.

L’analogia che può essere colta nel concetto di "Ultima Istanza” dovrebbe essere analizzata in modo molto più approfondito di quanto gli stessi creatori della sua idea originaria potevano pensare all'epoca. L'essenza del LLR è che la banca centrale è pronta a offrire un quantità illimitata di denaro a dispetto di un tasso punitivo collaterale. A questo proposito, il modello ELR dovrebbe funzionare esattamente nello stesso modo. Proprio come il tasso d'interesse applicato dalla banca centrale è volto a ripristinare la stabilità finanziaria, il salario ELR viene utilizzato per stabilizzare il mercato del lavoro. L'ammontare dei prestiti della banca centrale dipende così dalle condizioni dei mercati finanziari. In sostanza, più i depositanti e le banche riacquistano la fiducia, meno la condizione di "Prestatore di Ultima Istanza" (LLR) sarà cruciale durante la crisi.

Allo stesso modo, più tanto le imprese assumono e meno il modello ELR diventa fondamentale per la piena occupazione. Come i prestiti della banca centrale, il sistema dell'ELR è utile in una determinata circostanza economica come strumento anti-ciclico. Il salario ELR stabilizza il mercato del lavoro nello stesso modo in cui un tasso d'interesse privo di rischio stabilizza i mercati finanziari.

Ma l'analogia dovrebbe andare oltre. Proprio come il "free banking" non è mai stato realmente possibile, come sappiamo, l’attuale "libero" mercato del lavoro equivale a servirsi in realtà della disoccupazione per ottenere un lavoro con maggiore livello di flessibilità sul mercato, e quindi a sprecare infine potenziale produttivo e di reddito aggregato. Pertanto, qualsiasi caratteristica positiva collegata allo Stato "Prestatore di Ultima Istanza" (LLR) può essere facilmente trasferito anche all'ELR. Infatti, ci si può concentrare su due questioni in particolare per completare questo paragone: la complementarità che si ha con una banca centrale e come si può creare qualcosa di simile alla regolamentazione bancaria.

Noi infatti crediamo che, al fine di gestire i piani ELR nel loro insieme, il governo dovrebbe creare un ente statale simile ad un'autorità di vigilanza bancaria o ad una banca centrale. Questa agenzia dovrebbe avere il mandato pubblico di vigilare sulla disoccupazione nello stesso modo in cui la banca centrale ha il compito di assicurare la stabilità dei prezzi. Pertanto, il coordinamento tra tali soggetti è necessario nella stessa maniera in cui la vigilanza bancaria e la politica monetaria sono organizzate da due istituzioni distinte.

Quali dovrebbero essere nella pratica i compiti principali dell'agenzia ELR? A nostro avviso, dovrebbe definire il salario ELR (proprio come il tasso di riferimento è fissato dalla banca centrale), così come sorvegliare i progetti in cui sono impiegati i lavoratori dell'ELR. Gli strumenti concreti di tale controllo possono essere presi a prestito dalla stessa esperienza della vigilanza bancaria: si tratta ad esempio di ispezioni in loco, analisi off-site (fuori sede) di una serie strutturata di indicatori di efficienza, analisi della qualità della gestione, strumenti di tutela dei consumatori e così via. Infatti, la letteratura sull'argomento propone meccanismi molto simili a quelli utilizzati nella regolamentazione bancaria. Di sicuro sarebbero di grande aiuto per rendere i piani più efficienti, ma potrebbero anche fallire in ogni momento proprio come succede nella regolamentazione bancaria stessa. Ecco perché, per far sì che l'ELR funzioni, la responsabilità concessa da un ente di Stato non sarebbe sufficiente da sola.

Come ha sottolineato Minsky, l'ELR di per sé non costituisce un Grande Stato Centralizzato, quanto piuttosto una tendenza all’emancipazione sociale e il rafforzamento delle aree regionali. L'ELR infatti permette di risolvere questioni locali che devono essere gestite da parte della stessa popolazione disoccupata che si trova in quelle zone specifiche. Sarebbe troppo costoso infatti controllare questi progetti solo dal centro. Significherebbe anche condannare le comunità locali ad uno stato di passività. Pertanto, oltre l'agenzia di Stato, i piani ELR dovrebbero comprendere anche il controllo attivo sulle comunità locali che hanno la capacità unica di garantire l'ingresso ai piani di lavoro così come ricevere l’output (cioè i servizi sociali). Perciò, in ogni distretto in cui i piani ELR sono in corso, dovrebbe essere istituita una piccola commissione di organizzazione locale, la quale dovrebbe essere costituita da cittadini di quella regione adeguatamente formati dalla stessa agenzia di Stato con esperti nominati dal rappresentante dei lavoratori ELR. Questa commissione dovrebbe essere incaricata di assicurare l'efficacia dei piani ELR locali e potrebbe essere, in un certo senso, una filiale locale dell'agenzia dello Stato. La partecipazione attiva dal basso, così come le competenze specifiche e il coordinamento centrale, possono garantire che il programma ELR risulti efficace e ben amministrato. I commissari locali potrebbero inoltre imporre un meccanismo di controllo di qualità in base alle caratteristiche specifiche di ogni contesto, là dove il lavoro può essere organizzato e gestito in modo non convenzionale, senza che diventi 'improduttivo'.

Quanto costerà ELR in Italia e non solo?

Ci sono diversi studi con analisi costi/benefici dei programmi ELR sulla base di una varietà di strumenti. Tutte queste analisi concludono che un programma di ELR comporterebbe oneri che variano tra l'1 e il 3,5 per cento del PIL al suo apice, con un beneficio almeno doppio in termini di PIL, che è anche coerente con i calcoli originali di Minsky.
Pertanto, l'ELR sarebbe più che auto-finanziamento. Inoltre, ELR elimina le altre spese dello Stato, alcune dirette, come ad esempio i sussidi di disoccupazione, altre indirette, come i costi legati alla miseria e la disoccupazione in termini di salute, attività criminali e così via. Più in generale, in un modo o nell'altro, i disoccupati sono alimentati da persone impiegate; di conseguenza, i salari ELR non sono un costo sociale aggiunto. Tutte queste idee sono supportate da un caso di studio molto recente sulla Grecia 3. Questa lettura approfondita su come affrontare la terribile situazione di disoccupazione in Grecia, dopo anni di austerità, sottolinea che un programma ELR a pieno regime costerebbe tra 1,5 e 5,4% del PIL; inoltre, il 60% di questo costo sarebbe recuperato dallo Stato in tasse, ecc..

Si stima, inoltre, che al salario minimo attuale, per ogni 10 nuovi posti di lavoro ELR, circa altri 4 posti di lavoro indiretti vengono creati e che l'aumento del PIL è di 2,3 volte il costo del programma. I risultati delle simulazioni sono basati su tabelle di dati Input-Output (IO) Eurostat del paese.
Confrontando le tavole dell'I/O dei settori specifici usati dallo studio come creatori di lavori di ELR possiamo vedere che vi è una forte somiglianza, nonostante tutte le differenze tra l'conomia greca l e italiana. Infatti, questi cinque settori 4 hanno un peso molto simile nell'economia (12,46% e il 12,59% della produzione totale, rispettivamente, in Grecia e in Italia) e la loro composizione di input è anche simile (vedi Tabella 1)

tabella1

Pertanto, si possono tranquillamente utilizzare i moltiplicatori della ricerca originale per simulare il costo di un programma ELR per l'Italia. In particolare, noi basiamo la nostra analisi sui seguenti presupposti:

tabella2

Utilizzando questi coefficienti siamo in grado di simulare l'impatto dell'impatto ELR. Usiamo i dati 2013 nella seguente tabella:

tabella3

Il costo totale di un programma ELR in Italia è circa il 2% del PIL, vicino alle stime sopra citate. Per inserire questo numero (€ 34 MLD) nel contesto, si deve considerare che, nel 2012, il costo totale delle politiche del lavoro per il governo italiano è stato più di 29 MLD €, di cui € 23MLD per l'indennità di disoccupazione. Ciò significa che il costo del lavoro ELR aumenterebbe il disegno di legge lordo per lo Stato a non più di 5 miliardi di €. Per quanto riguarda il costo netto, considerando solo la crescita del PIL diretta, la situazione sarebbe di gran lunga migliore, dato che ora queste prestazioni sono erogate senza alcun aumento diretto del PIL, mentre la crescita economica generata dal programma ELR potrebbe essere nel range di € 80 miliardi di euro all'anno, il che significa, tra l'altro, oltre 30MLD € di nuove entrate per lo Stato.

Guardando al di là delle Alpi, e se usiamo l'Italia come una guida approssimativa per il mondo, a livello di UE il programma ELR costerebbe circa 300 € di miliardi l'anno, mentre un programma di ELR mondiale costerebbe € 1.300 miliardi ogni anno. Questi numeri possono sembrare astronomici, ma, ancora una volta, dovrebbero essere inseriti in un contesto. Il denaro pubblico utilizzato per contenere la crisi del 2009 è già pari a circa 23.000 miliardi di dollari.9 Per salvare le banche statunitensi ed europee da sole, i loro governi hanno utilizzato 14.000 miliardi di dollari, 10 in grado di costituire in queste economie un fondo per 20 anni di valore di programmi di ELR.
Alla fine della giornata, un ELR sarà sempre più conveniente di un programma di prestatore di ultima istanza; e pensiamo che sia almeno altrettanto importante.

 

Fonte:

http://www.binzagr-institute.org/policy-note-no-105/

http://www.binzagr-institute.org/wp-content/uploads/2015/05/PN-105.pdf

i  Frase mia

 

Traduzione: Jacopo D'alessio